最近，国办发〔2016〕85号文件《关于进一步扩大旅游文化体育健康养老教育培训等领域消费的意见》，明确提出要着力推进幸福产业，要推动服务消费提质扩容。在这个文件中，旅游产业被认定为幸福产业之首，其地位之高，前所未有。

　　一、旅游业地位或贡献与“最具潜力的幸福产业”匹配吗？

　　关于这个问题，我们要辨证地看，与自己比，基本是匹配的；但与旅游强国或发达国家相比，还是有较大差距。先看官方提供的一组数据：国家旅游局李金早局长2017年初在《2017年全国旅游工作报告》中根据联合国世界旅游组织测算，2016年中国旅游业对国民经济综合贡献达11%，与世界平均水平持平。2016年旅游总收入预计达4.69万亿元，同比增长13.6%。国内旅游人数继2015年首次突破40亿人次后，2016年继续两位数增长，有望超过44.4亿人次。国内旅游收入同样保持两位数增长，2016年预计达到3.9万亿元。入境旅游人数摆脱多年的徘徊局面，连续两年实现正增长，2016年预计达1.38亿人次，国际旅游收入1200亿美元，分别增长3.8%和5.6%，其中外国人接待人数2815万人次，增长8.3%。我国继续保持世界第一大出境旅游客源国和第四大入境旅游接待国地位。全国旅游直接投资继2015年突破万亿元大关后，2016年达到12997亿元，同比增长29.05%,预计高出全国固定资产投资增速20个百分点。尤其突出的是，民营旅游投资积极性高涨，占旅游投资总额的59%，继续超过半壁江山。旅游综合效应更加凸显，联合国世界旅游组织测算，2016年中国旅游业对社会就业综合贡献超过10.26%，与世界平均水平基本持平。与此同时，我们也要看到，与发达国家、旅游强国占比，差距还比较大的。比如：旅游基础设施较薄弱，旅游服务质量较低下，旅游信息化建设还很不到位，旅游市场秩序失范经常发生，旅游品牌还严重欠缺，全球十大酒店品牌，美国占8家，法国、英国各占一家，中国一家没有。

　　二、对旅游业地位的认知过程

　　改革开放以来，我们对旅游业地位的认知经历了几个阶段。众所周知，在改革开放刚起步的时候，我国经济社会发展水平和居民收入水平都很低，“吃饱饭”是最紧要的事情。寻常百姓基本没有能力外出休闲旅游。旅游部门只是被当作外事接待单位，通过接待外宾位国家赚取一定的外汇收入。之后我们较多的强调旅游的社会事业和产业的双重属性，也正因为如此，旅游的综合协调和宏观调控部门放在国家发展和改革委员会社会发展司。在“十二五”规划启动前后，政府对旅游的定位有了新的认知，也提高到前所未有的高度。近年，在我们经济学界和实际部门，“幸福”是出现得频繁的词。随着人们的收入水平提高，追求层级的提升，财富已经不再是最重要的选择。如何寻找幸福，如何建设幸福产业，就成为政府和企业家关注的热点问题了。

　　当今，为什么要把旅游业看作幸福产业之首呢？一是旅游业的发展的确能够给居民带来幸福感，它能够开阔视野、强身健体，舒展心情，传播文化、交流感情，增长阅历与见识，等等。很多纯真的友情和唯美的爱情就是在浪漫的旅途中产生的，很多家庭矛盾特别是家庭代际矛盾的化解也是在心情舒畅的旅途中产生的。大家还记得去年网络上流传的请假条和辞职报告吗？有一份辞职报告是这样写的：世界好大，我想去看看！从中可见一斑。那又为什么把旅游业放到首要的幸福产业呢？这是因为旅游业不仅自身对社会经济的贡献相当大，而且也是除信息服务业、信息产业之外，最有可能最容易与其他产业融合为跨界的产业。那么，旅游业的发展与壮大，就会引发很大关联效应和化学反应，真可谓牵一发而动全身。此外，旅游产业也超越了服务业范畴，是综合性很强的产业，涵盖了一二三产业全过程，比如：农业、装备制造业和服务业等等。既然如此，我们当然有足够的理由把它当作幸福产业之首。

　　三、哪些因素正在制约旅游业大发展？

　　一是民营资本投资旅游业的成本较高。民营资本获取项目的成本在各地均明显高于国企。政府对民企的建设期和运营期卡得很紧，对国企央企则相对宽松。对民企的投资回报要求高，民企在这方面和国企无法竞争。结果是很多旅游民企将投资投向东南亚，甚至欧洲或更遥远的地方。

　　二是旅游用地问题突出。国土部门未设旅游用地属性，申请旅游用地时模糊地带多，成本高，风险大。而申请下来的旅游用地价格过高，投资回报低，使民企做PPP等项目时违约概率提高，不得不寻求一些灰色做法来获取高收益。

　　三是部分地方政府信用的可持续性。由于政府对民间资本进入国有旅游资源的承诺和保证缺乏持续性，很多旅游资本追求1-3年的短期效应，这种短视行为和逐利行为对当地生态破坏大，严重影响了旅游业的可持续发展，让一个幸福产业不能真正造福于人民。四是旅游新业态所处的政策空白多，高速发展遇上“政策沼泽。比如，汽车营地是个新生事物，公安、消防、环保、工商部门在审批的时候可依据的政策有限，对于营地的临时建筑和消防等规制性管理缺乏有针对性的政策规范，造成许多营地经营的合法性和合规性存在较多问题，随时随地都可能被取缔或停业；再比如，乡村民宿的法律地位、用地性质和消防等管理缺乏针对性强、可操作性强的政策举措。

　　四、改善市场营商环境，促进旅游业快速有序发展

　　旅游业是典型的现代服务业，而现代服务业是一种契约密集型产业, 其生产、交易的过程中自然而然会涉及更多的契约安排，消费者购买的是一项权利而不是有形的商品, 由于交易的复杂性和市场的信息不对称, 旅游业这类典型的现代服务业的发展必然需要良好的制度来规范。良好的制度环境会减少契约执行过程中的机会主义倾向和不可预期风险，促进服务交易的达成。

　　制度环境包括许多内容，营商环境是其最重要的表现方式之一。良好的营商环境对旅游服务业的发展尤为重要。那么，我国的营商环境在国际排名如何呢。在这里我不妨引用2016年10月24日世界银行发布的《全球营商环境报告》的有关数据，该报告对全球190个经济体的总体营商环境经济了排名，并分别从开办企业、办理施工许可、获得电力、财产登记、获得信贷、投资者保护、缴纳税款、跨境贸易、执行合同以及办理破产等10个领域进行了分类排名。根据该报告，在全球190个世界经济体中，发达国家的营商环境相对较好，排名比较靠前。随着市场经济体制改革的不断推进，我国的营商环境也在不断改善。 2016年中国整体营商环境排名为78位，比2015年提升了6位，比2013年提升了18位。但与发达国家相比，与市场经济成熟的国家相比，还是有很大差距的。

　　那么，我们应该如何改善旅游产业的市场营商环境呢？

　　一是更加严格地保护投资者权益，稳定旅游企业的投资预期。众所周知，有恒产者方有恒心。但当前不少民营企业家顾虑不少，资本流出现象时有发生，对其投资权益能否得到有效保护有这样或那样的担忧。为此，要重点规范产权制度保护，全面落实2016年11月4日中共中央和国务院联合颁布的《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》，要把文件提出的“同等保护不同所有制经济产权，规范财产处理法律程序、完善财产征收征用制度、加大知识产权保护、加大合同执行力度”等意见切实落实落地。

　　二是积极推进相关税收和财务制度改革。整体看，旅游业属于劳动密集型企业，当前劳动成本居高不下困扰不少旅游企业。因此，降低劳动成本及与劳动相关的税收成本尤为重要。改革的方向是：调整个人所得税制度，特别是要提高个税的纳税起征点，允许人力资本进行折旧，计入成本并在税前扣除，从而既鼓励旅游企业的人力资本投入，又降低旅游企业的财务成本，增强其盈利和投资能力。

　　三是以旅游部门为主体，建立综合执法长效机制。旅游业是综合性产业，旅游活动各环节涉及多个领域，其市场监管职责分属多个部门，需要各相关部门依照各自职责，对相关经营行为实施监督检查。只有形成行政执法合力，才能保障旅游市场秩序规范，维护旅游者和经营者的合法权益。在会同公安、工商、物价等多部门联合执法、综合执法时，建议建立以旅游部门为主体的“一站式集中执法”综合执法长效机制，解决“小马拉大车”和“投诉容易处置难”的现象。

　　四是创新在线旅游的监管方式。线上线下相结合，是旅游业发展的重要趋势。在传统的市场监管体系下，实行的是工商登记、行政许可、商品检验、年检、行政处罚、刑事责任、专项行动等监管方式，基本是“行政”或“人治”，对在线旅游这样的平台经济不一定适用。因为在线旅游借力互联网平台把交易体系放大成巨大的非现场交易场景，过去的监管政策、监管手段甚至监管队伍对在线旅游这样的平台经济的管理已经难以胜任。对在线旅游这样的平台经济服务形态的监管，要从单一监管走向协同治理、多边共商、实施“政府管理平台，平台制定细则”的监管准则。

　　（夏杰长系中国社会科学院财经战略研究院副院长、研究员）